各級(jí)政府要結(jié)合行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變的要求,重新定位政府、社會(huì)資本、相關(guān)機(jī)構(gòu)等在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題;審慎決策和使用財(cái)政資金,重新認(rèn)識(shí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)、設(shè)立政府性PPP引導(dǎo)基金、變通財(cái)政資金投入方式等投入PPP項(xiàng)目。

要盡快消除民營(yíng)資本進(jìn)入政府項(xiàng)目投資領(lǐng)域的障礙,通過金融體制改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新,解決好PPP項(xiàng)目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題,發(fā)揮好政策性資金和財(cái)政資金在優(yōu)化社會(huì)投資結(jié)構(gòu)中的主體作用,重視吸引民營(yíng)資本和國(guó)外資金,參與到PPP項(xiàng)目。

近日,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),要求各地積極清理PPP項(xiàng)目,各地財(cái)政部門須在6月底前完成入庫(kù)PPP項(xiàng)目納入政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)情況梳理核實(shí)工作,并于7月20日前將有關(guān)情況報(bào)送財(cái)政部金融司和PPP中心。

在實(shí)行增加資本投入、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、降低稅費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)等積極財(cái)政政策外,財(cái)政部并未放松對(duì)地方債務(wù)的防范和整頓。

此次財(cái)政部《通知》劍指可能會(huì)增加地方隱形債務(wù)的PPP項(xiàng)目,對(duì)如何處理可能增加地方隱性債務(wù)的PPP項(xiàng)目提出了一系列舉措。

加大監(jiān)管及政策扶持力度

PPP(Public-Private　Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會(huì)資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。這種模式下,鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

PPP項(xiàng)目在黨的十八屆三中全會(huì)正式以中央官方文件形式提出,一段時(shí)間里成為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍。

與此同時(shí),各類“偽PPP”項(xiàng)目也混雜其中,比如“明股實(shí)債”“固定回報(bào)和保底承諾”等亂象層出不窮,大大增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度。

此次財(cái)政部《通知》就把重點(diǎn)放在了對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)管上。

根據(jù)《通知》要求,各級(jí)財(cái)政部門按照今年3月財(cái)政部公布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》,逐一判明項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)的具體認(rèn)定依據(jù),其中屬于中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目的,應(yīng)詳細(xì)說明項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀與示范項(xiàng)目評(píng)審時(shí)的變動(dòng)情況。

“財(cái)金(2019)10號(hào)文”對(duì)“什么是規(guī)范的PPP項(xiàng)目”給出了明確標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)強(qiáng)化了對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目和財(cái)政支出的監(jiān)管,在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也加大政策扶持力度。

根據(jù)“10號(hào)文”規(guī)定,“項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例,項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”“嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目,不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金,虛假出資或出資不實(shí)的”,強(qiáng)調(diào)資本金出資原則,拓寬進(jìn)入和退出渠道。

嚴(yán)控增加隱性債務(wù)項(xiàng)目

據(jù)財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,今年積極的財(cái)政政策力度和重點(diǎn)有所不同,集中體現(xiàn)為“加力”和“提效”。“加力”主要是加大減稅降費(fèi)力度和支出力度,“提效”主要是提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。

也就是說,財(cái)政部今年將加大對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的防范力度,嚴(yán)格落實(shí)省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控責(zé)任,研究采取統(tǒng)籌各類資金資源償還、市場(chǎng)化金融工具置換、規(guī)范政府支出責(zé)任管理等措施,引導(dǎo)地方逐步壓減隱性債務(wù)規(guī)模。而對(duì)于地方債防范的著力點(diǎn)也要放在強(qiáng)化違規(guī)舉債責(zé)任追究,終身問責(zé)、倒查責(zé)任,堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量等方面。

這種政策精神也體現(xiàn)在財(cái)政部此次發(fā)布的《通知》中。

《通知》要求,對(duì)增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目,應(yīng)該中止實(shí)施或轉(zhuǎn)為其他合法合規(guī)方式繼續(xù)實(shí)施。繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)按照地方政府隱性債務(wù)管理有關(guān)規(guī)定妥善整改并做好地方政府隱性債務(wù)化解工作,維護(hù)參與各方合法權(quán)益,確保項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施,避免出現(xiàn)半拉子工程。

《通知》還要求,對(duì)增加地方政府隱性債務(wù)的項(xiàng)目,省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)從項(xiàng)目庫(kù)中清退,并核查項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)和專家是否存在違法違規(guī)行為。對(duì)于已納入政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)但認(rèn)定存在爭(zhēng)議的項(xiàng)目,項(xiàng)目所屬的財(cái)政部門應(yīng)該組織開展項(xiàng)目合規(guī)性論證。

防范和整頓力度超出以往。

“針對(duì)的是已入庫(kù)的所有PPP項(xiàng)目,要一個(gè)一個(gè)地仔細(xì)甄別,此種嚴(yán)厲程度以前是沒有的。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉分析說。

高秦偉指出,判斷甄別的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政部之前發(fā)布的“10號(hào)文”。符合合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的就不屬于隱形債務(wù)可以繼續(xù)實(shí)施,否則就要中止或采取其他措施。由于我國(guó)各地發(fā)展水平不一,PPP的情況也都魚龍混雜,此次梳理既為了防止“誤傷”,也是把“偽PPP”項(xiàng)目挑出來。

無序競(jìng)爭(zhēng)亂象亟待整頓

近幾年,PPP市場(chǎng)發(fā)展迅速,在迅猛發(fā)展的同時(shí),其亂象問題也逐步凸顯。

2017年以來,國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門發(fā)布一系列旨在嚴(yán)控政府債務(wù)和防止濫用政府購(gòu)買服務(wù)等問題的文件,嚴(yán)禁地方政府利用PPP模式變相舉債,遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng),倒逼規(guī)范運(yùn)作PPP。

而在市場(chǎng)中PPP最典型的亂象就是,“變相包裝”,也就是通過采取固定回報(bào)、明股實(shí)債等方式,把地方政府要投資建設(shè)的項(xiàng)目全部包裝成PPP項(xiàng)目,進(jìn)行變相的融資。為做PPP,甚至把許多零星分散的小項(xiàng)目也打捆進(jìn)行包裝和運(yùn)作。

同時(shí)各類“偽PPP”無序競(jìng)爭(zhēng),惡意低價(jià)中標(biāo)搞亂市場(chǎng)。

據(jù)中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項(xiàng)目還沒準(zhǔn)備好,或在準(zhǔn)備階段,政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議,目的就是為了加快項(xiàng)目進(jìn)度。有時(shí)在一些地方項(xiàng)目推介會(huì)中,會(huì)有上百個(gè)企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然說提前簽訂框架協(xié)議可以加快項(xiàng)目進(jìn)度,但問題是這就無形中排除了其他更有優(yōu)勢(shì)的投資者。

但是最容易引起地方債風(fēng)險(xiǎn)的還不止這些。

PPP模式中,政府選擇社會(huì)資本作為合作伙伴的一個(gè)重要因素是社會(huì)資本有創(chuàng)新能力及追求利益的內(nèi)在動(dòng)力,而企業(yè)選擇政府的PPP項(xiàng)目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。

“但是政府的信用并非通過擔(dān)保體現(xiàn),而是以政府在項(xiàng)目中承擔(dān)的財(cái)政支付能力體現(xiàn),當(dāng)然這種能力受到一般公共預(yù)算支出10%紅線的約束。而實(shí)際當(dāng)中通過違規(guī)違法操作,這種約束會(huì)以各種形式突破。”施正文介紹說,這才是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大的威脅,因?yàn)樗銐螂[形不易覺察。

消除民營(yíng)資本進(jìn)入障礙

如何破解上述亂象,促進(jìn)PPP健康發(fā)展?

施正文認(rèn)為,各級(jí)政府要結(jié)合行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變的要求,重新定位政府、社會(huì)資本、相關(guān)機(jī)構(gòu)等,在PPP模式中的角色和作用,解決好“職能缺位”問題。審慎決策和使用財(cái)政資金,重新認(rèn)識(shí)政府對(duì)PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)、設(shè)立政府性PPP引導(dǎo)基金、變通財(cái)政資金投入方式等投入PPP項(xiàng)目。

近年來,在PPP模式的推進(jìn)過程中,從事PPP咨詢、法律、財(cái)務(wù)、投資等的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),在協(xié)助各級(jí)政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)施和落地方面確實(shí)發(fā)揮了積極作用,但是其服務(wù)水平的專業(yè)性也備受詬病。

施正文建議,政府相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于PPP中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,糾正其不良做法,提高其業(yè)務(wù)水準(zhǔn),還PPP一個(gè)健康的成長(zhǎng)環(huán)境。

高秦偉還建議,盡快消除民營(yíng)資本進(jìn)入政府項(xiàng)目投資領(lǐng)域的障礙。通過PPP立法,引導(dǎo)PPP發(fā)展的市場(chǎng)秩序和契約意識(shí)的建設(shè);通過金融體制的改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新,解決好PPP項(xiàng)目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題;發(fā)揮好政策性資金和財(cái)政資金在優(yōu)化社會(huì)投資結(jié)構(gòu)中的主體作用,重視吸引民營(yíng)資本和國(guó)外資金,參與到PPP項(xiàng)目中。避免一哄而上,堅(jiān)持把地方政府的債務(wù)規(guī)模控制在地方政府財(cái)政能力可承受范圍內(nèi),不突破紅線,守住底線,用好用活社會(huì)資本。(記者 萬靜)

關(guān)鍵詞： 財(cái)務(wù)部 債務(wù) 政府