【國際觀察·美國會(huì)立法亂象】

作者：劉衛(wèi)東（中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所研究員）

美國債務(wù)上限問題是困擾美國政府和社會(huì)的“常見病”“多發(fā)病”，多屆政府都已中招，且近年來發(fā)病越發(fā)頻繁。不久前，美國債務(wù)上限再次面臨危機(jī)，民主共和兩黨經(jīng)過長時(shí)間的反復(fù)博弈，終于趕在違約前達(dá)成妥協(xié)。共和黨人同意再次提升債務(wù)上限，但迫使民主黨人在削減國防和非國防賬戶支出方面，包括回收新冠抗疫援助資金、削減對(duì)國稅局的撥款、提升無須工作即可領(lǐng)取食品券的最低年限等問題上，做出了讓步。然而，兩黨的妥協(xié)是暫時(shí)的，雙方均有議員對(duì)結(jié)果不滿，而且由于病根未除，下一輪危機(jī)很快又會(huì)到來。

(資料圖片)

債務(wù)纏身盧重光繪

美國聯(lián)邦政府依靠稅收和借款來履行其財(cái)政義務(wù)，其支出涉及三個(gè)部分：一是法定支出，包括社保、醫(yī)保、退休金補(bǔ)貼等；二是自主性支出，包括國內(nèi)、國際和國防支出；三是政府借債的利息支出。由于政府稅收無法滿足其財(cái)政支出需求，因此舉債就是歷屆美國政府籌集資金的慣用手段。政府債券的購買者主要是美國民眾、機(jī)構(gòu)和外國政府，早期美國的黃金儲(chǔ)備是其投資擔(dān)保，在美元取消金本位后，美國政府的信用就成為吸引債務(wù)投資的主要保障。

但錢總是要有借有還，如果過度借債，就可能導(dǎo)致政府失去償債能力。因此，在1917年，美國政府通過了《第二次自由債券法》，規(guī)定由國會(huì)采用設(shè)置債務(wù)上限的方式，對(duì)各類債券的發(fā)行量進(jìn)行控制。如果聯(lián)邦債務(wù)達(dá)到上限，而上限又未被提升，政府就無法支付借債利息，從而發(fā)生聯(lián)邦債務(wù)違約。違約的后果很嚴(yán)重，包括財(cái)政部無法繼續(xù)發(fā)債；政府關(guān)門從而不再提供部分服務(wù)；美國債券持有者無法獲得投資利息；銀行出現(xiàn)大規(guī)模匯兌風(fēng)潮，經(jīng)濟(jì)增速下滑，失業(yè)激增，社會(huì)動(dòng)蕩；嚴(yán)重沖擊全球經(jīng)濟(jì)和金融市場，甚至引發(fā)全球金融震蕩。

債務(wù)上限是由美國國會(huì)確立并經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)的，改變債務(wù)上限也需要按照正常立法程序來進(jìn)行。自1940年以來，國會(huì)先后發(fā)起了90余次改變債務(wù)上限的立法，僅2000年以來就有18次。1995年前，修改債務(wù)上限引發(fā)的爭議有限。而在那之后，民主共和兩黨在這一問題上的斗爭不斷激化。共和黨原則上反對(duì)無條件提升債務(wù)上限，如果不得不提升，則要求須以顯著削減預(yù)算支出為前提。民主黨支持無條件提高債務(wù)上限以避免危機(jī)出現(xiàn)，支持通過增加稅收來降低財(cái)政赤字，同時(shí)反對(duì)削減在社會(huì)安全、醫(yī)療等方面的支出。由于近年來兩黨的立場越發(fā)對(duì)立，且拒絕相互妥協(xié)，債務(wù)上限問題成為美國政治生活中一個(gè)新的燙手山芋，曾一度導(dǎo)致美國信用等級(jí)被調(diào)降。總體來看，美國政治體制和黨派爭斗是其主要原因。

第一，府會(huì)分權(quán)是導(dǎo)致債務(wù)上限危機(jī)頻現(xiàn)的重要原因。美國憲法規(guī)定，國會(huì)有權(quán)決定美國的稅收和支出規(guī)劃，是美國的“錢袋子”；行政部門負(fù)責(zé)提出預(yù)算草案供國會(huì)審批，隨后負(fù)責(zé)具體支出。在現(xiàn)實(shí)中，行政部門了解國計(jì)民生對(duì)政府資金的實(shí)際需求，而國會(huì)并不掌握相關(guān)信息；行政首腦需要通過滿足選民各種需求來獲得政績，國會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)督其作為是否適當(dāng)。

權(quán)力制衡的設(shè)計(jì)初衷有其合理性，但在實(shí)際運(yùn)行中卻無法避免雙方陷入權(quán)力斗爭，并時(shí)常置大局于不顧。國會(huì)往往不太關(guān)注國家發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)資金壓力，而是把注意力放在恢復(fù)“理想狀態(tài)”上；還將提高債務(wù)上限的投票與批準(zhǔn)政府支出或稅收的投票分開進(jìn)行，以便更有效地控制行政部門的行動(dòng)。行政部門則更重視盡快解決好眼前問題，甚至好大喜功，而不太介意財(cái)政支出激增給國家未來發(fā)展帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，府會(huì)之間由分權(quán)所導(dǎo)致的“各掃門前雪”，是解決債務(wù)上限問題邁不過去的坎。

第二，債務(wù)上限危機(jī)是美國政府執(zhí)政能力不足的具體體現(xiàn)。任何國家的發(fā)展都需要政府的資金投入，但有多少錢辦多少事，入不敷出的日子總難長久。一般來說，未償還國債占GDP的比例不超過60%，才是一個(gè)健康的指標(biāo)。雖然有人認(rèn)為適度的財(cái)政赤字有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但當(dāng)前美國聯(lián)邦債務(wù)的規(guī)模已超過31萬億美元，達(dá)到GDP的124%，而且還在不斷攀升。

美國債務(wù)不斷創(chuàng)下新高的根源有兩點(diǎn)：一是政府自私，盲目貪圖功利，一味注重眼前效果，開支時(shí)不考慮收入情況，忽視投資效益；二是在入不敷出時(shí)不自我反思，而是向未來透支，寅吃卯糧，向世界借錢，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。因此，根本問題在于債務(wù)，而不是債務(wù)上限。美國政府一直以來都把提升債務(wù)上限視為解決債務(wù)違約問題的絕招，用小收益來編織大陷阱，人為忽視欠債還錢的硬道理，頗有“我死后哪管洪水滔天”的意味。這不僅是執(zhí)政能力不足的問題，更體現(xiàn)出美國政府的不負(fù)責(zé)任。

第三，兩黨黨內(nèi)斗爭激化了矛盾?？偟膩碚f，民主共和兩黨在債務(wù)上限問題上的理念是對(duì)立的，但不同歷史階段對(duì)立的程度不同。以往，雙方還存在一些基本共識(shí)，在危機(jī)來臨之前都能積極爭取和解。但是，近年來兩黨內(nèi)部出現(xiàn)了明顯的分化，民粹主義和政治極化在黨內(nèi)的影響激增，兩黨內(nèi)部都出現(xiàn)了有別于傳統(tǒng)骨干力量的極端派，且其勢力不斷壯大，也不再忌憚?dòng)谥圃禳h內(nèi)分裂，這在共和黨內(nèi)部表現(xiàn)得尤為明顯。

當(dāng)前，在共和黨席位占微弱優(yōu)勢的眾議院中，有20多名共和黨“自由黨團(tuán)”成員一直在鬧獨(dú)立，在今年初眾議院選舉議長的過程中，這些人就向本黨候選人麥卡錫展示出拒不妥協(xié)的強(qiáng)硬姿態(tài)。在債務(wù)上限問題上，他們同樣不把麥卡錫放在眼里，力圖利用自身四兩撥千斤的有利地位謀取私利。民主黨內(nèi)也同樣，所謂“進(jìn)步派”對(duì)拜登政府形成明顯牽制。在不久前圍繞債務(wù)上限法案的表決中，149名共和黨議員和165名民主黨議員投了贊成票，71名共和黨議員和46名民主黨議員投了反對(duì)票，可以看出，兩黨內(nèi)部都有規(guī)模不小的反對(duì)派在給主流陣營制造麻煩。只要有他們存在，即使兩黨主流試圖在債務(wù)上限問題上盡快達(dá)成妥協(xié)，也會(huì)困難重重。

第四，債務(wù)上限問題早已成為兩黨打擊對(duì)手的工具。債務(wù)上限名義上是政府治理問題，實(shí)際上一直都是兩黨用來打擊對(duì)手的籌碼。從雙方博弈中可見，自1960年以來，美國債務(wù)上限已經(jīng)被提升了78次，其中在共和黨總統(tǒng)任內(nèi)提升了49次，在民主黨總統(tǒng)任內(nèi)提升了29次。這一數(shù)據(jù)差別與兩黨基本理念是相悖的。國會(huì)共和黨人原則上反對(duì)提高債務(wù)上限，而在共和黨控制白宮時(shí)，卻并不介意違背自己宣稱的理念。對(duì)他們來說，理念和原則是次要的，如何保護(hù)自己、打擊對(duì)手才是關(guān)鍵，他們并不反對(duì)本黨領(lǐng)袖揮霍無度，但是在對(duì)手控制白宮時(shí)，就自動(dòng)變得“負(fù)起責(zé)任”。

此外，兩黨雖然均支持減少部分聯(lián)邦開支，但是在需削減項(xiàng)目上分歧明顯。共和黨的目標(biāo)是削減國防開支和部分國內(nèi)開支項(xiàng)目，包括聯(lián)邦執(zhí)法、醫(yī)保、應(yīng)對(duì)非法移民、應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境治理等經(jīng)費(fèi)；而這些恰恰是民主黨人頗為看重的投資重心。

再以特朗普的表現(xiàn)為例。他在任期間曾三次簽署法案支持提高債務(wù)上限，但現(xiàn)在卻呼吁共和黨同僚對(duì)拜登寸步不讓，如果民主黨不作出妥協(xié)，“你們就必須讓違約發(fā)生”?？墒?，在兩黨達(dá)成妥協(xié)后，特朗普不置一詞，卻把主要精力都放在宣傳一場高爾夫錦標(biāo)賽和打擊黨內(nèi)總統(tǒng)競爭對(duì)手德桑蒂斯方面，似乎已經(jīng)失去了對(duì)債務(wù)上限問題的興趣。顯而易見，債務(wù)上限問題不過是他們打擊對(duì)手的工具，其立場反映的是黨派利益，甚至只是個(gè)人利益，而非國家利益。

從根本上說，債務(wù)上限危機(jī)源于美國政府的揮霍無度，而國會(huì)設(shè)置債務(wù)上限本來是為了防止白宮濫發(fā)國債。但從有記錄以來，美國政府的債務(wù)規(guī)模屢破上限，相關(guān)制度并未起到實(shí)質(zhì)性的約束作用。實(shí)際上，設(shè)置債務(wù)上限不過是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，甚至僅僅是一個(gè)障眼法，讓選民看到政客們沒有閑著，但可以不斷被打破的上限究竟有多大存在的必要呢？如果美國不從制度根子上進(jìn)行反思，只會(huì)導(dǎo)致債務(wù)上限繼續(xù)一再被突破，政府信用不斷下降，并因其國內(nèi)行為的溢出效應(yīng)而給世界經(jīng)濟(jì)帶來隨時(shí)可能暴發(fā)的嚴(yán)重隱患。

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